Jueces, políticos y democracia
Separación de poderes y otros conceptos básicos que parece necesario repasar.
Artículo aparecido originalmente en Artículo14 el 21 de Diciembre de 2024.
Dice Moncloa que ellos pueden criticar a los jueces del mismo modo que los jueces critican al Gobierno. ¿Se han enterado en Moncloa que los jueces no critican sino que controlan? ¿Y que ello es así desde que apareció el concepto de Estado de Derecho y de imperio de la ley?
Es evidente que, en la actualidad, nos hallamos ante una configuración del Estado mucho más compleja que la existente en la época de Montesquieu. Nuevos fenómenos jurídico-políticos han estructurado relaciones funcionales y orgánicas diferentes de las clásicas. El creciente intervencionismo estatal ha facilitado la interacción entre órganos y la colaboración funcional. La adopción del concepto normativo de Constitución como fundamento de los actuales Estados de Derecho ha planteado de facto la adaptación del principio clásico a las formulaciones jurídicas de los modernos textos constitucionales.
Los constituyentes norteamericanos, los padres fundadores, pretendieron establecer una separación rígida entre los poderes; los revolucionarios franceses llegaron a definir la separación de los poderes como requisito indispensable para la existencia de una Constitución. Y, como consecuencia, el fundamento histórico y la formulación teórica subsiguiente del control judicial sobre el ejecutivo se asentaría sobre bases y con efectos muy diferentes a los del caso inglés. No digamos en Estados como el alemán, italiano y español, que tanto tardaron a estructurarse sobre las bases o la herencia del Estado de Derecho. Y, para complicarlo todavía más, la aparición de las organizaciones supranacionales, como la Unión Europea, hicieron replantear esta cuestión, introduciendo un “diálogo entre los jueces” que tiene sus efectos en el control que éstos realizan sobre el ejecutivo, sobre todo porque, en la UE, la co-legislación exige que los Gobiernos sean, al mismo tiempo que Gobiernos nacionales, la Cámara Alta de una estructura federativa cuya labor va también a ser controlada por el Alto Tribunal, es decir por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En todos los sistemas, el principio de seguridad jurídica es básico. Está enraizado en el Estado de Derecho, el Rule of Law de los Estados Unidos, que conlleva el carácter normativo de la Constitución, es decir, la aceptación de que la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico. Ello se muestra también, según los sistemas, en una doble fundamentación. La Constitución, por una parte, es una norma que es la norma fundamental de Kelsen en el modelo continental o a la regla de reconocimiento de Hart en el modelo anglosajón y, en ambos casos, su eficacia está asegurada por órganos de control de constitucionalidad, los Tribunales Constitucionales o los Tribunales Supremos cumpliendo funciones de control constitucional. Incluso en el ámbito de la Unión Europea, los Tratados de la Unión cumplen con esa misma función ya que se trata de normas que fundamentan el resto de normas europeas y vinculan a los sistemas jurídicos de los estados miembros de la UE, estando todo ello supervisado desde una especie de «control de constitucionalidad» que realiza el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asegurando la primacía del Derecho de la UE.
No existe, en este contexto, un único modelo de control judicial sobre el ejecutivo, pero sí existe un único principio que se ha ido extendiendo por todo el mundo democrático, que es el consistente en que todo ejecutivo ha de estar sometido al control de los jueces. Los jueces van a ser, en las democracias actuales, la boca que no sólo pronunciará la palabra de la ley, sino que será la última y definitiva voz que dirima los conflictos. De ahí que en muchas ocasiones los ejecutivos pretendan configurar un sistema en el que los jueces puedan ser, sino controlados, al menos “influenciados” por quienes gobiernan.
Si rascan un poquito más, incluso averiguarán que los jueces controlan tanto más cuantos más problemas causan los políticos. Y ello ha sucedido así desde que en USA el Tribunal Supremo adquirió competencias constitucionales de control de constitucionalidad hasta que el flamante Presidente electo, Donald Trump, durante su anterior mandato, fuera el presidente de la historia estadounidense al que el Tribunal Supremo ha anulado más executive orders.
Contar con un Poder Judicial independiente supone protegerlo de injerencias externas al mismo, ya sea por parte de los poderes públicos o, incluso, de particulares. En el primer caso está íntimamente relacionada por la forma como se articule la división de poderes; en el segundo vendrá determinada por cómo se pueda hacer frente a grupos de presión, especialmente los cada vez más complejos medios y redes de comunicación, sobre todo cuando mantienen vínculos con las instancias políticas.
El juez, ya sea juez constitucional u ordinario, ha de estar protegido frente al resto de poderes del Estado, puesto que es quien tiene que dirimir las disputas entre ellos y verificar la adecuación del legislativo y el ejecutivo a la Constitución y a las leyes, además de garantizar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. Su posición en la división de poderes es clara al respecto: los poderes legislativo y ejecutivo no pueden invalidar las decisiones del Poder Judicial, pero éste sí puede invalidar las decisiones del ejecutivo y controlar la constitucionalidad de las del legislativo. Por ello es necesario que el sistema jurídico adopte las medidas necesarias para promover, respetar y proteger la independencia e imparcialidad de los jueces, incluso mediante la imposición de sanciones por el ejercicio de presión indebida sobre ellos.
Hasta hace relativamente poco tiempo ha sido el Consejo de Europaquien, a través de sus órganos especializados, ha emitido una serie de recomendaciones (textos de soft law) inspiradas a menudo en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Básicamente han sido la Recomendación del Consejo de ministros 94(12), la Carta Europea sobre el Estatuto de los Jueces (1998), la creación y actividad de la Comisión de Venecia a partir de 1990 y la del Consejo Consultivo de los Jueces Europeos (CCJE) en 2000. Hoy en día, también la Unión Europea, ya sea a través de órganos especializados, como el GRECO o la Red Europea de Justicia, viene emitiendo serias advertencias sobre los ataques a los jueces en los últimos Informes anuales sobre el Estado de la Derecho en la UE.
En esencia, se llama la atención acerca de las sospechas de falta de imparcialidad que determinados políticos, tanto pertenecientes al ejecutivo como al legislativo, quieren extender sobre los jueces, especialmente en momentos en los que éstos tienen que resolver casos en los que estén encausadas personas del entorno gubernamental, ya sea por su cargo, ya sea por vínculos familiares. La independencia judicial está, desde esta perspectiva, sometida a riesgos.
Ciertamente no estamos ante un fenómeno extraño o singular puesto que, ya desde Hamilton, cuando éste abogaba por la ratificación de la Constitución de los Estados Unidos, consideró necesaria una “administración firme, recta e imparcial de las leyes” realizada por un poder judicial que ostentara “firmeza e independencia”. Afirmaba, asimismo que “tendría mucho que temer si ocurriera la unión [del poder judicial] con el poder legislativo o el ejecutivo”. Por ello, desde la teoría constitucional, se ha advertido y categorizado acerca de los peligros y amenazas que se han observado, dirigidas a desprestigiar el funcionamiento del poder judicial, ya que constituye la cláusula de cierre de todo sistema democrático. A saber, y entre otros, se pueden destacar los siguientes:
Constitutional populism o democratic backsliding: Se denomina de tal modo a los asaltos directos que a veces se producen para minar la estabilidad y la autonomía del Poder Judicial, con el fin de subordinar el funcionamiento de los tribunales al factor político.
Winer takes it all: Este concepto se aplica cuando la mayoría parlamentaria, ignorando las normas constitucionales, está actuando según el concepto político de “el ganador se lo lleva todo”. Con ello, tal mayoría se cree legitimada para introducir cambios profundos en el sistema judicial nacional dirigidos a establecer el control del Poder Ejecutivo sobre el Judicial. En Europa tuvo cierto éxito a través de la “regla de la mayoría” schmittiana, tan practicada en nuestros lares.
Court-packing, o “empaquetado de un tribunal”: técnica consistente en incrementar (o disminuir) el número de jueces en un tribunal determinado, utilizada sobre todo en los altos tribunales en cuyo nombramiento intervienen órganos políticos, permitiendo a la mayoría de turno presentar sus candidatos y controlar el proceso de los nombramientos en beneficio del ejecutivo.
Destitución de los jueces o intervención en su nombramiento: a través de diversos mecanismos, por ejemplo, avanzando su edad de jubilación o prorrogando de su mandato más allá del límite establecido, así como impedir que se efectúen los nombramientos legalmente estipulados. Hungría ha sufrido este tipo de embates, a duras penas contenidos recurriendo al Tribunal de Justicia de la UE.
En el Informe 2004 de la Comisión Europea sobre el respeto del Estado de Derecho en España se advierte que el Consejo General del Poder Judicial y otros órganos y organizaciones, continuaron expresando, como en Informes anteriores, su preocupación por las declaraciones públicas de los políticos sobre el poder judicial. Han existido declaraciones incluso del Gobierno y del propio Presidente del Gobierno, criticando al poder judicial, acusándole de lawfare, de tomar decisiones no fundadas en Derecho sino derivadas de concepciones políticas. Pero lejos de tener en cuenta estas advertencias, se continúan efectuando presiones directas sobre jueces concretos, además de las críticas generales en las que se acusa a los jueces de actuar con criterios políticos. Las cuatro principales asociaciones de jueces han alertado reiteradamente sobre este tipo de declaraciones, tanto cuando criticaban decisiones judiciales individuales como al poder judicial en su conjunto.
Según los estándares europeos, los tribunales no son inmunes a las críticas y el escrutinio, los cuales son lícitos y deseables cuando se ejercen conforme a criterios objetivos. Pero una cosa es la crítica y otra las expresiones que parecen estar dirigidas a amedrentar a quienes imparten justicia y a minar la confianza ciudadana. Precisamente porque la confianza del público en el Poder Judicial es fundamental para su eficacia, en vista de su papel especial y esencial en la sociedad. Por ello, el daño a esta confianza es particularmente relevante cuando nos encontramos ante declaraciones inapropiadas de miembros de los poderes legislativo y ejecutivo, ya que todos los poderes del Estado deben fomentar y proteger la confianza del público en general en las instituciones constitucionales, incluido el poder judicial.
“Todavía hay jueces en Berlín”, profirió un ciudadano alemán frente a los desmanes de las autoridades político-administrativas. Confiaba, este ciudadano, en que el Poder Judicial decidiría en forma pertinente sobre la reclamación que estaba planteando. Sería bueno que también aquí, en España, donde la confianza respecto de los jueces todavía se mantiene en buen lugar si comparamos con la confianza declarada respecto de los políticos, a tenor de los informes de expertos, se dejara de presionar a los jueces que, en determinadas ocasiones, en estos últimos años, han sido el último bastión en el que hemos podido refugiarnos los ciudadanos. Además, perder la confianza en ellos por causa de intromisiones indebidas de los políticos nos haría descender todavía más en los índices de democracia.
Foto: juicio en curso en la Gran Sala, Tribunal de Justicia de la Unión Europea.