Con o sin el concurso del Poder Legislativo

No podemos dejar que se instaure ese poder omnímodo del Gobierno, o de un partido, el que sea, sobre el resto de las Instituciones

Artículo publicado originalmente el 14 de Septiembre de 2024 en The Objective.

«Vamos a avanzar con determinación en esa agenda con o sin el concurso del Poder Legislativo». Estas palabras de Pedro Sánchez, en el pasado Comité Federal del PSOE, aludiendo a que el Gobierno iba a seguir la hoja de ruta que se había marcado, incluso sin el acuerdo del Parlamento, son lo más grave que he oído (y he oído muchas cosas muy graves en muy distintos lugares) acerca de cómo entiende un presidente del Gobierno que se tiene que gobernar en una democracia parlamentaria.

Aunque unos pocos días después, como suele ser habitual en el personaje, pretenda desdecirse o cambiar de opinión al respecto, no es de recibo, bajo ninguna situación, que un presidente del Gobierno haya pronunciado aseveración semejante. O no sabía qué estaba diciendo, y ello es grave, o sí lo sabía y todavía lo es más. ¿Improvisó o se trata de otro gazapo de sus asesores monclovitas?

Todos ellos, el presidente y los asesores, deben saber, y estoy segura de que lo saben, que en un sistema parlamentario la institución central es el Parlamento, porque el Gobierno emana del mismo, lo puede censurar y puede negarle la confianza, además de tener que basarse en la primacía de la ley y, en según qué materias, en la reserva de ley. No estamos en un modelo como el defendido por Carl Schmitt frente al parlamentarismo de Weimar sino precisamente en el contrario, en aquel en el que es el Parlamento el centro de la vida política. Aunque a lo mejor no lo saben, ya que todavía no se han enterado de que, en España, la soberanía reside en el pueblo español, no en el Parlamento como repiten machaconamente y sin pestañear. Ministros incluidos.

En el parlamentarismo son las cámaras el centro de la vida política. Por ello es tan grave la afirmación consistente en declarar que se está dispuesto a gobernar de espaldas al Parlamento. Quizás mejor decir que a lo que se está dispuesto es a seguir en el Gobierno. Porque gobernar es otra cosa, en la que se necesita el concurso del Parlamento, para tener presupuestos, por ejemplo, o para adoptar las leyes que desarrollen un proyecto político.

Si no fuera porque en estos últimos años venimos asistiendo a un ninguneo sistemático del Parlamento por parte del Gobierno, quizás podríamos adoptar aquello del «laissez faire, laissez passer» con las palabras de Pedro Sánchez. Pero si tenemos en cuenta la nefasta práctica política que estamos sufriendo al respecto es mejor que no lo dejemos caer en saco roto, porque las consecuencias pueden ser demoledoras. Y digo estamos sufriendo porque es la ciudadanía quien, a la postre, recibe las consecuencias de tal desbarajuste.

En el Estudio que elaboramos tres entidades especializadas, Citizens pro Europe, Impulso Ciudadano y Foro de Profesores, acerca del deterioro del Estado de Derecho en España y que fue enviado a las Instituciones Europeas, tras haber intervenido en la Comisión constitucional del Parlamento Europeo, para la preparación del Informe de la Comisión Europea sobre el Estado de Derecho 2024, ya constatamos la falta de respeto a las competencias del Parlamento por parte del Gobierno.

La apropiación partidista de las instituciones ha incluido, en los últimos años, una utilización abusiva de la condición de Gobierno en funciones que tuvo el de Pedro Sánchez desde la celebración de las elecciones el día 23 de julio de 2023 hasta la obtención de la confianza del Parlamento el 16 de noviembre. De acuerdo con lo establecido en la Ley del Gobierno, este cesa tras la celebración de las elecciones generales y continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo gobierno, pero durante este período operan ciertas limitaciones.

Así, el presidente del Gobierno en funciones no puede proponer la disolución de alguna de las Cámaras o de las Cortes Generales, ni plantear la cuestión de confianza, ni proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. El Gobierno en funciones no puede aprobar el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado ni presentar proyectos de ley al Congreso o al Senado. Además, el Gobierno en funciones limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.

El Gobierno de Pedro Sánchez ha desatendido de manera flagrante esta limitación, pues ha utilizado su condición de gobierno en funciones para adoptar iniciativas políticas de calado en el marco de las negociaciones del PSOE con las formaciones nacionalistas para conseguir la investidura. En concreto, por poner un ejemplo, el Ministerio de Asuntos Exteriores inició formalmente el procedimiento para la reforma del Reglamento sobre régimen lingüístico de la UE, utilizando en forma partidista su participación en el Consejo de la UE y sin tener competencia para ello.

Aparte de lo anterior, también debe ser destacado que en los últimos años se ha utilizado de manera abusiva la legislación de urgencia (decreto-ley). En 2021 se promulgaron 39 leyes ordinarias, 15 leyes orgánicas y 19 decretos leyes. Durante el año 2022 se adoptaron 20 decretos leyes frente a 39 leyes ordinarias y 15 leyes orgánicas. En el año 2023 se adoptaron 5 decretos leyes, 12 leyes ordinarias y 4 leyes orgánicas. Los decretos leyes han supuesto un 24% de las normas con rango de ley.¿Tanta urgencia y necesidad, en el sentido que la Constitución exige para elaborar un decreto-ley, ha existido durante este tiempo como para que no se elaborasen leyes, ni tan siquiera utilizando el procedimiento parlamentario de urgencia o lectura única?

El recurso al decreto-ley supone una disminución significativa del legislador parlamentario en la elaboración de las normas y, por tanto, estamos siempre ante una limitación del principio democrático que, en un sistema parlamentario como es el nuestro, implica la primacía de la ley. Convertir la legislación extraordinaria en ordinaria, manteniéndose en niveles cercanos al tercio de la legislación ordinaria no es admisible y debe ser corregido.

En los últimos años hemos visto también cómo se utilizaba de forma espuria la figura de la proposición de ley. La iniciativa legislativa puede corresponder tanto al Gobierno como al Congreso, al Senado y las cámaras legislativas de las Comunidades Autónomas, siendo posible también la iniciativa legislativa. La iniciativa del Gobierno (proyectos de ley) incluye ciertos controles iniciales, en tanto que los proyectos de ley han de ir acompañados de ciertos informes preceptivos y audiencias (del Consejo de Estado, o del Consejo General del Poder Judicial, por ejemplo, además de que en ocasiones es necesaria la consulta pública) que permiten la participación, ya en esta fase inicial del proceso legislativo, de los interesados y afectados, así como contar con la opinión de órganos consultivos y asesores.

Estos controles que rodean la presentación de proyectos de ley pueden ser eludidos cuando el Gobierno, en vez de plantear la iniciativa como un proyecto de ley, encarga a los grupos parlamentarios que lo apoyan la presentación de una proposición de ley, ya que las proposiciones de ley no precisan este tipo de informes y audiencias durante su tramitación. Esta instrumentalización de la iniciativa legislativa de las Cámaras, ha de ser denunciada, porque permite apreciar cómo el poder legislativo, en vez de actuar como mecanismo de control del ejecutivo, acaba siendo un instrumento para que éste pueda eludir ciertos controles en su actuación.

En el caso de España, el examen de las tramitaciones legislativas de los últimos años muestra esta utilización abusiva de la figura de la proposición de ley, que es a la que han recurrido los partidos de Gobierno cuando se enfrentaban a temas especialmente conflictivos. De esta forma, la propuesta de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial que intentó reducir las mayorías precisas para la elección de sus vocales fue presentada como proposición de ley de los grupos que apoyaban al Gobierno (Grupo Socialista y Unidas Podemos).

También se llevó por la vía de proposición de ley de los grupos de Gobierno la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial que limitó los poderes del Consejo General del Poder Judicial cuando se encontraba en funciones impidiéndole la realización de nombramientos de altos órganos judiciales; así como la ley que modificó la anterior para permitir que el CGPJ en funciones propusiera los magistrados del Tribunal Constitucional que corresponde designar a este organismo. También se siguió la vía de la proposición de ley y no del proyecto de ley para la reforma del Código Penal que eliminó el delito de sedición y modificó el de malversación. Y también se ha tramitado como proposición de ley, la Ley de amnistía que está recurrida ante el Tribunal Constitucional y sobre la cual se han presentado también cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Se observa también, sobre todo en los últimos años, una seria injerencia gubernamental en los medios de comunicación. El control político de Radiotelevisión Española (RTVE) es palmario, llegándose a ampliar las competencias de la presidenta del ente no por ley, como es preceptivo, sino por un Acuerdo del Consejo de Ministros. Se ha denunciado en distintas organizaciones los obstáculos interpuestos para el acceso a las instituciones públicas por parte de medios críticos con el Gobierno, a los que se impide participar en ruedas de prensa o acompañar al Gobierno en los viajes internacionales, como era habitual. También existen quejas acerca de la opacidad existente en la transferencia de fondos públicos a los medios privados…. Y se ha afirmado repetidamente por el ejecutivo que existen «pseudomedios» digitales que, en su opinión, no tendrían que existir.

Podríamos seguir con el enunciado de conductas gubernamentales impropias de una democracia parlamentaria, pero pienso que con las que menciono es suficiente para entender por qué preocupa tanto que Pedro Sánchez afirme que seguirá su hoja de ruta «con o sin el concurso del Poder Legislativo». Lejos del «indirizzo político» derivado de la democracia representativa, que en opinión de los clásicos como Pizzorusso, corresponde al Parlamento, nuestro Gobierno pretende no sólo no contar con la oposición, cuando está demostrado y así lo afirman los constituyentes que la hicieron, que nuestra Constitución funciona sobre la base del consenso y sino no funciona. Pero el Gobierno no quiere el consenso, sino que quiere, por añadidura, gobernar de espaldas al Parlamento.

Si ello no estuviera aderezado, complementariamente, con la deconstrucción institucional que estamos observando, vía mutación constitucional o vía apropiación de las instituciones, en numerosos ámbitos, no sería necesario ponerlo tanto de relieve. Pero si tenemos en cuenta los ataques que, en contra de lo que dispone la misma jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el propio ejecutivo viene realizando a jueces y magistrados que no hacen otra cosa que cumplir con sus funciones constitucionales, el férreo control que el Gobierno ejerce sobre la Fiscalía General del Estado y que pretende extender a la Abogacía del Estado y otros altos cuerpos funcionariales… si tenemos todo ello en cuenta, no podemos hacer menos que denunciar estas conductas como impropias de gobernantes democráticos.

No podemos dejar que se instaure ese poder omnímodo del Gobierno, o de un partido, el que sea, sobre el resto de las Instituciones, porque ello provoca una mutación constitucional. Ciertamente, el Derecho ha de ser «vivo», es decir, tiene que adaptarse a la realidad. Pero ya Jellinek bien advierte que ello no puede hacerse tergiversando lo que las normas disponen, sobre todo las de rango constitucional. Nuestra Constitución se basa en la monarquía parlamentaria y ello implica la centralidad del Parlamento, no su suplantación por el Gobierno. El Gobierno no puede suplantar a la mayoría parlamentaria utilizando subterfugios para poner en práctica una hoja de ruta que el Parlamento rechace, en todo o en parte. Ni aunque lo proclame solemnemente su presidente, como secretario general del partido que lo sustenta, en una reunión del Comité federal.

El respeto al Estado de Derecho, a la división de poderes, implica que se tenga que tener en cuenta la relación ejecutivo-legislativo en el marco del tipo de régimen que se haya establecido en la Constitución, porque ello determina la cultura constitucional en la que ha de basarse la práctica política. No pretendo, en tal sentido, ni tan siquiera insinuar que en los partidos políticos se realice un debate sobre el alcance que Smend, Hesse o Häberle, entre otros, dan a este concepto, aunque quizás sería bueno que se hiciera en algún lugar, al menos para que quede claro quién es el soberano o qué implica que la monarquía sea parlamentaria. Pero no es de recibo que, rompiendo con las reglas básicas del constitucionalismo democrático, los ciudadanos tengamos que oír a un presidente del Gobierno, hacer caso omiso de los principios básicos de la división de poderes, afirmando que seguirá con su agenda «con o sin el concurso del Poder Legislativo».

Imagen de Pool Moncloa/Fernando Calvo.